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四中全会决定:首提重要立法引入第三方评估

2019年12月24日 - 亚搏app

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,在立法方面,要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化;对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估;探索委托第三方起草法律法规草案;清理有违公平的法律法规条款。同时提出增强全社会尊重和保障人权意识。专家对上述提法给予了肯定,并期待在未来的操作中逐项落实。

京华时报记者裴晓兰

1、赋予设区的市地方立法权

【原文】从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。

解读

中国人民大学法学院教授、博士生导师范愉:从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化,这一提法还是比较有针对性的。过去,我们往往不全是由人大常委会起草立法,而是由各行政主管部门去起草。而主管部门往往首先从自己的利益出发,很少向社会公众征求意见,这样的立法出来,维护的就多是部门利益。还有地方在立法的过程中,过多保护本地利益,甚至会违反上位法甚至宪法的精神。

经过几十年的发展,这些问题也是在逐渐改进。现在确实还是由主管部门来起草一些法律,但在起草的过程中会经过几个阶段,会把法律草案向全社会公开,让公众提意见。但是,在征求意见时也会有一些问题,比如劳动合同法的立法过程,劳动者、学者的意见听得多一些,企业家,尤其是中小企业、民营企业的意见听得就少一些。该法强调了对劳动者的保护,但很少考虑中小企业的负担,曾受到市场经济研究者等人的批评。

这些年,全国人大一直在注重改进。从起草到立法各个环节都会注意力量的均衡,尽可能保证立法不是部门立法。此次《决定》希望以后通过体制机制和工作程序来加强。

对于地方立法权,可以通过宪法解释,保证其对上位法的遵守,防止随意立法、不科学立法。

中国人民大学法学院教授、中国立法学研究会常务副秘书长冯玉军:对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,这是最新的提法,一个亮点。立法法以及全国人大常委会、省级的人大常委会都没有对此作出过明确的规定。但是,少数一些地方已经在做,专家也对此有一些见解,此次是在总结经验和见解的基础上提出来的。这一提法符合让立法更加精确化、精细化、科学化、民主化的总目标。

对于第三方的评估机构,我理解一般是指科研机构、高校以及相关立法研究机构或法律评估机构。中国人民大学以前一直在做中国法律发展报告,我们也有一个团队,一直希望能成为第三方评估机构,现在还没有完全实行。随着未来发展,高校、科研院所等机构,甚至不排除由社会提供的中介性单位,都可以做这样的评估方。对于委托单位,我认为就是立法的主体。如果是两个机构发生冲突,就由政府的法制部门来委托,比如省级、市级的法制办、法制局。

2、探索委托第三方起草草案

【原文】加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法途径方式。探索委托第三方起草法律法规草案。

解读

冯玉军:多年来,高校一直在做相关立法的初稿,很多法律法规草案的初稿都是高校的教授写的。只是立法法从来没有规定可由高校或者其他第三方来起草法律草案,这次提出来实际上是将已经成形的经验规范化、明确化。

所谓第三方,我理解就是排除了被授予权力的一方,也排除了直接享有权利、承担义务的一方。比如说,我们要进行食品药品方面的行政立法,如果单纯由食品药品监管部门起草草案,就会使得行政机关既当下一步的运动员,又要当裁判员或者立法者。这就容易形成行政权力垄断。如果由食品药品企业来起草更不可取。而在过去,这些情况都是发生过的。由政府亲自操刀,或者政府在不明白的情况下委托由那些将来是当事人的组织来操刀,都是有问题的。而第三方,就是把上述两者都排除掉的那一方,它与草案没什么根本利益关系,但是对法律法规非常熟悉。

3、草案重要条款可单独表决

【原文】健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。

解读

范愉:拓宽公民有序参与立法途径,是这些年来学者一直在呼吁的问题。中国立法大部分都是全国人大常委会立的,民主参与程度少。学界一直认为,立法要让老百姓认同,必须让老百姓参与。参与分有序和无序两种,比如立一个法,老百姓在网上乱码,就是无序的参与,没有意义,不能对法律真正发生影响;有序参与就是一定要向民众公开,征求民众的意见。

如何能让公民有序参与立法,我认为,从长远来讲,最重要的是让那些有发言权、话语权的代表机构发出声音,公民个人的话语权意义不大。

比如,婚姻家庭法在立法时,妇联还能发出声音。但是和市场有关系的,比如劳动合同法、消费者权益保护法,代表企业和商家的工商联就没有发出什么声音。最后定立的法律,就会导致有些人特别高兴,有些人很不满意。

我认为,代表不同群体的政协,在相关领域立法时也应该真正发出声音,让立法均衡考虑各方的利益。

对重要条款可以单独表决,我认为,是大家对一部法律整体是同意的,但其中一两个条款涉及的问题非常重大,大家的意见不能统一,但又不能因此否决整体的法律。在表决时,可以提出对整体赞成,对意见不能统一的条款单独进行表决,比如说,涉及土地、小产权房屋等重大问题,处理意见可能就会分歧特别大,需要多次修改表决。

4、增强尊重和保障人权意识

【原文】依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识,健全公民权利救济渠道和方式。

解读

范愉:人权概念,在世界范围内来讲都是高于一般的法律权利的。中国目前的人权法律还是规定得比较粗的。这次修改刑法,有些地方还是注意了。比如说,对少年儿童的保护,过去我们国家对于父母虐待儿童经常是无能为力的。我们现在也想增加这样的条款,父母如果虐待儿童,法律要剥夺其天然的监护权,由社会和国家代行。这体现的也是人权高于其他的法律权利。在未来的操作中,人权保障还需要通过现行法律的修改和健全来逐步实现。

除了宪法规定的公民基本权利外,对于法律还没有特别系统规定的权利,可以通过对宪法的解释、诉讼的案件来提出对人权的保护。

具体要为此建立什么制度,还需要进一步完善。在西方国家有专门的人权法案,比如有人对现行法律中某一个法律制度提出质疑,指出这个法律制度虽然合法,但是违反人权,可以提出重新审议;或者,公民某些权利很重要,但是没有法律对它进行保护,可以提出在这方面加强法律。

5、清理有违公平的法律法规

【原文】必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,完善社会主义市场经济法律制度,清理有违公平的法律法规条款。

解读

范愉:我们一直都在强调加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。在社会转型时期,有些产权不够明晰,经济体的性质不够明确,这些年一直在理顺。物权法的制定就是在强调保护私有权。随着以后制度健全,对这方面的保护会加强。

我们有一些行政法律、地方法规以及行业性的行政规章,随着社会发展或则失效或者过时,需要经常清理,主动立、改、废。只有这样,才能让法律在所有制经济组织和自然人财产权的保护中发挥应有的作用。

《决定》亮点

对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估。

增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。

健全以公平为核心原则的产权保护制度,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。

拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。

(原标题:首提重要立法引入第三方评估)

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